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农村“三变”改革利益联结机制的影响因素及调适对策


李如海

(中共六盘水市委党校 经济社会发展研究所贵州 六盘水 553040)

要:“三变”改革经政府主导推行,在建立经营主体与农户的利益联结机制后,存在承接主体缺乏产业战略定位与资源整合能力,股份合作要件要素监管缺位,利益联结松散、股份合作性质含糊等问题,构成了“三变”改革利益联结机制的影响因素。为此,提出“三变”改革利益联结机制的调适对策:加大“三变”改革经营主体的培育与扶持力度,规范与监管“三变”改革的要件要素,优化“三变”改革利益联结监督考核机制,递推农户参与“三变”改革的利益联结机制。

关键词:“三变”改革;利益联结;影响因素;调适

1 引言

“三变”改革发源于西部地区贵州省六盘水市,是“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的简称。“三变”改革自2014年被六盘水市提炼总结出来后,经实践检验、经验总结与提升完善后,现已上升为国家战略,并于2017年、2018年、2019年连续三年写入中央一号文件。“三变”改革在探索农村集体产权制度改革、脱贫攻坚、乡村振兴路径等方面具有重要的推动作用,尤其是通过“三变”改革,以股份合作为纽带,建立经营主体与农户间的利益联结机制,对推动农业产业升级、农村持续发展、农民稳步增收具有重要的借鉴意义。在现实实践中,影响“三变”改革利益联结机制的客观因素也同步存在,需对相应的利益联结机制进行一定的调适与优化,以适应不同模式下“三变”改革利益联结机制的需要。

六盘水市作为“三变”改革的发源地,在“三变”改革进程中积累了丰富的经验、探索出多种“三变”改革先行模式。目前,围绕“三变”改革中的经营主体、农户、村集体等利益主体,建立了“保底分红+收益分红”、周期性浮动分红、按股权比例分红、实物分红等的利益联结模式。“三变”改革利益联结机制不断优化、股份农民数量不断增多,农民增收渠道有效拓宽。2018年,六盘水市 52.69 万户农户入股经营主体成为股东,入股受益农民达 172.74 万人[1]。形成“经营主体+农户”的多种利益联结机制,如“平台公司+村级合作社+农户”、“龙头企业+农户”、“村级合作社+农户”等模式,全市共有 27 家平台公司、197 家企业、892 个合作社参与“三变”改革。通过“三变”改革,发挥了农村改革的集成扩面效应,推动了农业产业“产、加、销”融合发展,农户和现代农业发展进一步衔接,多数公司或者合作社在推动农业产业的生产、加工、销售等环节嵌入“三变”利益联结机制并逐步完善。2017 年底,全市有 32.89 万户农户 101.13 万人获得 40578万元的保底分红,户均分红 1233 元;有 13.27 万户 23.44 万人获得 33172 万元务工收益,户均务工收益 2499 元。

2 “三变”改革利益联结机制的影响因素

“三变”改革推进中,各地虽因地制宜探索了多种利益联结机制,但影响“三变”改革利益联结机制的客观因素同步存在,通过地方政府与相关职能部门的暗访督查反映出系列问题[资料来源:根据六盘水市“三变”改革办公室报送的信息《“三变”改革利益联结机制专项暗访督查情况》整理。],主要体现在以下三个方面:

2.1“三变”改革承接主体缺乏产业战略定位与资源整合能力

在推进“三变”改革的进程中,其承接的经营主体主要依靠公司、合作社、家庭农场等,但不同程度存在公司与合作社、合作社与农户的业务对接、利益联结等不协调、不到位,形成联动协同合力不够的问题。第一,平台公司与村级合作社业务对接不精准。平台公司一般负责产业的资金投入,包括土地流转费、务工费,苗木、肥料生产资料的提供,以及技术指导等,村级合作社主要负责农户组织、产业管护等,但平台公司大多只关注产业面积、支出费用、产销对接等方面,更多的是提行业标准,对合作社的业务技术指导和帮助规范运行等方面牵引带动不够,合作社运转效果达不到预期。第二,村级合作社职责定位不清晰。合作社负责人对合作社没有远景发展规划,部分负责人市场意识不强,没有准确地把合作社定位为市场经济组织,存在等政府部门推动、靠平台公司“输血”等现象,主动组织农户、培训农户、带动农户的动力不够、办法不多。第三,村级合作社经营发展有瓶颈。人才决定合作社经营的能力和效益,村级合作社缺乏资本积累,没有工资经费来源,导致缺乏相应的管理人员和专业技术人员,财务人员紧缺尤为突出,不同程度地影响了合作社运行质量和经济效益。

2.2 对“三变”改革的要件要素监管缺位

“三变”改革的核心要义是股份合作,如何建立经营主体与农户间股份合作的利益联结关系,在实践中即通过“合同书、股权证、分红单”这三个股份合作的要件要素体现出来。“合同书”体现经营主体与农户的经济合作关系与法律规范,“股权证”则是反映农户与经营主体间入股要素与股权架构关系,“分红单”主要反映农户在合同期期内股份分红的金额。这三证集中反映了“三变”改革中经营主体与农户之间的经济合作、股权架构、分红兑现的核心要件,但一些地方在推行“三变”改革过程中,存在合同书、股权证、分红单这“三个到户”监管缺位的问题,主要集中体现在以下几个方面:

第一,档案资料管理不规范。存在“三变”资料收集管理不规范,特别是村或者合作社,资料收集不分类,不按年度不按类别整理,资料管理混乱。在抽查六枝特区、水城县的 7 个村,没有一个村能完整提供合同书、股权证和分红单。有些贫困户资料在村里找不到,责任全部归于包保责任人手中;有些村合作社理事长主要采取“兜里算”的记账方式,没有规范的资料管理制度。第二,“三证”签订内容不完整。主要是合同书、股权证、分红单没有及时发放到农户手中,有些地方经营主体没有与农户签订相关合同,所提供的股权证上没有填写具体内容,也没有发放给农户。不同程度存在合同协议签订不完整,股权证和分红单填写不及时、不规范等问题。存在农户签名笔迹在股权证与合同书上明显不一致,股权证与合同书上合作社均未盖章,部分产业发展项目入股合作协议上未填写农户土地面积、签订日期,合作社法人及乡镇代表也未签名;一些产业种植务工费发放花名册的农户签名有几页全为一人笔迹。第三,印证资料不一致。表现在相关资料台账表册不完整、不充分,相互间还不能满足有效印证、实现可查可验。不同程度存在合同书、股权证、分红单填写不准确、不对称,逻辑关系混乱,相互间不能有效印证等问题。存在土地经营权入股协议上的土地面积与股权证上登记面积不同,同一户贫困户,土地经营权入股协议与补充协议签名笔迹明显不同。一些地方还存在股权证上登记土地入股面积与签订合同不对应,分红没有银行流水或财政所发放清单等印证资料。

2.3 “三变”改革利益联结松散,股份合作性质含糊

由于对 “三变”改革利益联结机制管理粗放,存在有政策兑现不到位的问题,主要是涉及特色农业产业的相关奖补资金没有及时兑现,客观上对经营主体和农户参与“三变”股份合作的积极性造成了一定影响。一些经营主体因市场经营不善,导致产业发展失败,难以兑现农户的分红,无法实现预期的利益联结。在“三变”改革利益联结方面,还存在以下问题:

第一,以“租赁制”部分代替“股份合作制”。“保底分红其实是资产租赁,按比例分红才是股份合作[2]。”租赁是“三变”的初级阶段,股份合作才是“三变”的核心要素。“三变”改革从 2014 年推进到现在,仍有不少经营主体与农户的合作方式还是土地租赁,双方觉得租赁制简单方便,基层干部工作也好做,导致有的地方一开始就没有签“三变”股份合同,之后也没有补签入股协议。如盘州市A村养猪项目,利用 50 万元财政扶贫资金养殖 300 头肉猪,其中 232 头发给贫困户饲养,68 头由村合作社集中饲养,村合作社与贫困户签订的协议实际为领养承诺书,没有采取股份合作模式来运行该项目。第二,将“其他收入”部分当作“股份收益”。有的地方把土地租赁收入、务工收入、“特惠贷”利息收入等当作农户的股份收益。在计算农户的股份收益时,村里能提供的印证资料大都是土地租赁收入、务工收入、“特惠贷”利息收入等。第三,带贫机制中“总数代替户数”“平均主义”“一股了之”等情况客观存在。一些地方带贫机制、利益联结机制等不健全不规范,即使开展股份合作,也存在“总数代替户数、平均主义、一股了之”等问题,尤其是在推进“三变”改革过程中,产业扶贫只重形式,利益联结不精准。如水城县B村,为了实现大多数农户参与“三变”改革,简单地就入股讲入股,将乡镇拨付的 2 万元资金量化到该村建档立卡贫困人口 846 人名下,测算下来人均只有 23.64 元。有些地方产业盲目铺大,但带动有限,如水城县C村由水城县农林投公司投资种植 3198 亩刺梨,覆盖全村 1112 户中的 536 户,但在全村 281 户贫困户中仅有 84 户得到该项目带动。

3 “三变”利益联结机制的调适对策

3.1加大“三变”改革经营主体的培育与扶持力度

“龙头企业本身的做大做强,是完善企业和农户利益联结机制的物质保障[3]。” “三变”改革经营主体的经营实力与市场驾驭能力直接影响着“三变”改革的成效,尤其决定着“三变”改革的利益联结机制正常运行。农户与“三变”经营主体建立利益联结后,其经营主体在单位周期内市场经营的效益,直接决定入股农户的股权分红的数量。为正常推进“三变”改革利益联结机制,需加大“三变”改革经营主体的培育与扶持力度。高度重视经营主体参与“三变”改革的成色、质量和效益,既要从政治、民生的角度看待“三变”改革,也要从经济、效益的角度来谋划推进“三变”改革。首先,地方政府相关部门要按照“强龙头、创品牌、带农户”的发展思路,全面落实“公司+合作社+农户”的组织机制,对“三变”经营主体进行重点培育,在项目、资金、技术、人才、金融方面给予重点扶持,有效打造引领型、示范型、潜力型的经营主体,适时抽样“三变”经营主体进行绩效评估,助力“三变”改革经营主体领军人物的成长。其次,鉴于目前“三变”改革经营主体缺乏专业、专职的财务人员,根据经营主体财务管理情况分类施策:对于有财务人员而业务不专业的,以县为单位集中开展财经知识及操作培训;对“三变”改革经营主体没有财务人员的,以乡镇为单位统筹招聘或以向社会购买服务的形式落实财会人员,同时鼓励经营主体自行引进人才。

3.2 规范与监管“三变”改革的要件要素

为推进“三变”改革经营主体与农户之间利益联结机制的正常运行,要有一定的法律、制度与政策作为保障。地方政府作为“三变”改革政策的推动者,需厘清涉及“三变”改革系统工程的全部要素要件,包括产业发展的投融资、税收、信贷、产权界定等各项政策的制定,以及产业发展内部与外部环境的改善。在“三变”改革推行后,尤需对合同书、股权证、分红单等涉及股份合作关键要素要件进行规范与监管,开展“三变”改革的要件要素到户专项整治行动,推进“三变”改革相关资料规范管理。

对于“合同书”,地方政府层面可制定基础性的范本,明确合同书中关于“三变”改革关键要素,要明确经营主体、农户、村集体的股权结构,围绕合同项目名称、合作期限、入股折股金额、当事人的权利与义务、分红比例、分红周期、合同变更或解除、违约责任、合同效力等主要内容进行设计制作,做到内容齐全、要件完备、权责明确。可组织法律服务团队、聘请法律顾问协助村级组织与经营主体签订合同书,指导经营主体与农户按照协商事宜签订规范的入股合同,确保合同签订到户。“股权证”要围绕经营主体的基本信息、投资项目、入股折股金额、所占股比等主要内容进行设计制作,做到内容完备、股份明确。“分红单”则要体现出经营主体与农户的入股折股金额、占股比例、经营主体总收益、股东应得收益、股东实得收益等内容进行设计制作,且有监督部门对“分红单”进行认定与监管。地方政府结合实际统一设计制作规范的“三变”改革分红单发放给经营主体,经营主体根据合同签订的分红股比和数量将红利如实分给农户,并填写分红清单发放到入股农户中,做到有分红就有分红单,做到账实相符、有据可查。对合同书规范签订、规范审查备案,股权证和分红单制作发放、规范填写,要实现相互之间逻辑关系清晰、明确、精准,纸面上的信息与实际情况对称一致、可查可验、相互印证、账实相符。

3.3 优化“三变”改革利益联结监督考核机制

围绕“总数代替户数、平均主义、一股了之”等问题,把“三变”改革的重点内容纳入政府常规督查事项,地方政府以及职能部门要加强跟踪服务,抓好“三变”改革利益联结监督考核的业务指导,并运用好督查考核结果,确保“三变”改革质量和效益。其一,加强“三变”改革利益联结过程考核,尤其是将合同书、股权证、分红单“三个到户”作为“三变”改革要件要素过程考核的重要项目。对经营主体与农户已确立利益联结关系,但缺乏相应股份合作要件要素的经营主体进行通报,并督促其补齐完善。其二,加强对“三变”改革经营主体的财政资金项目监管。每年定期对项目进行检查,出具的监督意见作为政府项目拨款的依据。财政资金项目产生收益后,督促经营主体按照合同约定将股权红利和分红单发放给受益农户,及时准确将分红情况录入“三变”信息平台。其三,加大绩效考评和督促检查力度。政府相关部门要加强“三变”改革股权收益、股权分红的统计工作,必要时可委托第三方机构进行独立评估。评估结果及时反馈地方政府与承接“三变”改革的经营主体,一方面作为地方政府与经营主体政策调控、项目合作、资金兑现的重要支撑;另一方面,根据评估的结果,由地方政府与相关部门履行监督,作为“三变”改革经营主体与合作农户未来利益联结机制修订、更改、完善的重要依据。

3.4 递推农户参与“三变”改革的利益联结机制

“三变”改革中,必须对现有利益分配制度进行制度创新,在保证农民保障性收益的同时,采取多种利益分配方式相结合[4],树立由政府主导与市场选择相结合的“三变”改革利益联结发展理念,实现“三变”改革对贫困群众的辐射带动与利益联结的社会功能。第一,建立政府主导与市场选择相结合的利益联结机制。按照以股份合作为核心的“三变”改革构架体系,通过政府主导,逐渐将原有产业发展模式中的“租赁制”逐渐合法过渡到“股份合作制”,进而调整与完善经营主体与农户间利益联结机制,切实保障入股农户的股权利益。在“三变”改革推行初始阶段,为提升农户参与股份合作模式的积极性,便于其直观接纳与核算利润分成,可采纳农户资产租赁与保底分红的利益分配模式。随着产业稳步发展和股份经营的市场经济需要,在农户愿意与经营主体利益共享、风险共担的前提下,可选择以股份筹资并按比例分红的模式,建立入股农户按比例分红的利益联结机制。第二,建立覆盖贫困群众的“三变”改革利益联结机制。切实把区域内贫困人口最大限度联结到“三变”改革平台上来,发挥“三变”改革对贫困户的覆盖作用。发挥地方政府和企业两个方面的作用,形成政府-贫困户-企业三方协同合力。通过政府帮助贫困户找企业、企业通过政府找贫困户,有效推动和保障贫困户参与“三变”改革。建立“三变”改革项目库,涵盖地方政府有关部门、平台公司、经营主体等负责的项目,每个项目要提出带动贫困户入股的考虑,项目库实行动态调整。加强有关部门、平台公司、经营主体负责人和贫困户的动员培训力度。探索建立劳动就业、生产经营、股份合作、集体经济增收的利益联结分享机制,进一步优化利益联结。

参考文献:

[1]刘韬.贵州省“三变”改革写入《乡村振兴战略规划》[N].贵州日报,2018-10-02(01).

[2]桑瑜.六盘水“三变”改革的经济学逻辑[J].改革,2017(7):74.

[3]肖静,刘小芬.企农利益联结模式研究[J].农业经济,2013(6):128.

[4]陈全.“三变”改革助推精准扶贫的理论逻辑和制度创新[J].改革,2017(11): 46.


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